■学校操场、体育馆等设施，可吸引民间资本参与经营建设，降低公共开支成本。图片来源：图虫网
◇张海波 彭彬彬
2021年，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出“平急两用”的概念。2023年12月，中央经济工作会议明确提出，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“叁大工程”。2023年7月、12月，国务院办公厅先后印发《对于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》和《对于推动疾病预防控制事业高质量发展的指导意见》，明确要求在超大特大城市推进“平急两用”公共基础设施的建设和平急转换使用，切实提高应急保障能力，统筹发展和安全，推动城市高质量发展。
“平急两用”公共基础设施指既能满足日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，即在日常状态下要服务于公众的常规需求，如文化娱乐、交通、公共服务等；在应急状态下，如发生自然灾害、公共卫生事件或其他突发事件的情况下，这些公共基础设施可以快速地转换为应急救援和处置所需要的基础设施，例如公园、体育馆、旅游、康养、交通枢纽等场所在面对突发事件时可迅速转换为临时避难所、紧急医疗中心、物资分发点、转移和疏散中心等。在相关的研究和政策文献中，还有其他一些类似的概念。例如，道路、桥梁、城市生命线、水电等能源系统及教育和医疗设施等。
深度推进相关设施建设
我国公共基础设施类型众多、覆盖面广、网络性强，为加强“平急两用”公共基础设施建设提供了前提条件。例如，北京市推出了具有首都特色的“平急两用”公共基础设施建设方案，在平谷区打造了五个应用场景：京平综合物流枢纽、新型乡村社区、乡村休闲综合体、承平高速金海湖服务区、乡村振兴金海湖核心区。其中，金海湖服务区项目尝试通过改造6.5万平方米的国际会展中心通风系统和上下水设施以及周边2万间民房的硬件和软件，确保48小时内就能转换为紧急避难场所。济南市在促进乡村振兴和城乡一体化进程中，大力推进“平急两用”公共基础设施建设，不仅将旅游配套用房改造为防震防洪建筑，将旅游服务中心改造成信息发布中心，将城乡结合地域的体育场馆嵌入避难和救助功能，还在康养中心增设应急医疗设备和物资。
尽管我国“平急两用”公共基础设施建设运营持续深入推进，但基于现实条件的局限，还存在一些结构性和系统性问题。截至2023年11月，我国已建成各级各类应急避难场所超过13.7万个，但场址选择、分级分类、功能设施等布局设计参差不齐。一些基础设施脱离国家相关标准或技术要求，功能重迭，容易造成资源浪费。其中，制度供给不足，致使对公众利益的保护重视不够。此外，一些地方政府在推进“平急两用”基础设施建设项目的过程中，未能充分重视社会各界的意见和建议，容易忽视环境效益和公众利益、违背可持续发展原则。
借鉴积极有益做法
国际上尚没有可直译的“平急两用”概念，主要的做法是将“平急两用”理念渗透进公共基础设施建设的不同环节。例如，欧盟、英国、澳大利亚提倡从制度层面帮助识别影响基础设施效用发挥的关键要素，尤其是应对突发事件过程中的领导力、协调机制、技术创新、资金支持等，通过颁布有关基础设施韧性建设和公共安全保护的相关制度和条例，为“平急两用”功能的发挥提供了支撑和指引。这些国家都强调，公共基础设施“平急两用”功能转换效率的提升需要多个机构和部门之间长期的合作管理、投资和协调。在日本，许多大型公园和学校在设计时就考虑了灾害发生时的应急需求，并对设施进行了多功能设计，可以快速地实现“平急两用”功能的切换。例如，东京的上野公园和代代木公园，均安装了地下水箱和应急供电系统，可以在地震发生后快速转换为避难所或救灾物资分发中心，确保了地震后可以为百姓提供基本的生活支持。美国的纽约市和洛杉矶市通过智能集成技术为交通网络安装了自适应信号系统，能在紧急情况下优化交通流动，为救援车辆提供快速通道，提升了交通基础设施的“平急两用”转换能力。新西兰克来斯特彻奇市在遭受多次地震灾害后也重新规划了城市紧急服务点的空间布局，对桥梁、道路、水管系统嵌入智能预警系统技术，这也是典型的“平急两用”设施改造的成功案例。
以上相关做法的主要启示在于，为实现“平急两用”功能就需要从早期规划阶段进行系统设计，并充分利用现代信息技术提升基础设施的监测、预警和响应能力，确保在关键时刻能够稳定发挥作用和实现最大效用。此外，出台相关政策配套和搭建法律框架，是“平急两用”基础设施建设运营的必要条件；社会资本参与是“平急两用”基础设施建设运营的重要特征。
统筹推进设施建设运营建议
我国“平急两用”公共基础设施建设是包含经济、环境、产业、空间结构等多个维度的问题，是对存量资源的再组合，既涉及经济发展，也关乎公共安全。因此，需要以统筹发展和安全理念引领“平急两用”公共基础设施建设运营，既以“平急两用”公共基础设施建设与运营促进高质量发展，又以“平急两用”公共基础建设与运营助力高水平安全。立足我国的现实国情，可从工程—技术、组织—制度、政治—社会叁个维度统筹推进“平急两用”公共基础设施的建设运营。
一是从工程—技术维度提升“平急两用”公共设施的平急转换效能。公共基础设施是维护城市功能运转的核心物理结构，需要进一步提升运行效率和系统韧性，确保和提升城市的正常运作及对灾害的应对能力。在全球气候变化不断加速的条件下，尤其需要增强公共基础设施在面对极端灾害时的动态适应能力和自主演化能力。由于防灾减灾工程周期长，基础设施网络空间溢出效应显着，需要从宏观层面进行顶层设计，确保“平”时的防灾减灾属性，增强“急”时实现功能的灵活转换和强鲁棒性。从工程—技术层面推进“平急两用”公共基础设施建设，要有成本约束，在设施主体部分不做较大变动的前提下，通过调整、补充和改造实现其功能扩展。
二是从组织—制度维度健全“平急两用”公共基础设施的管理体系。“平急两用”公共基础设施的建设运营涉及领导力、利益协调、技术创新、资金支持等多个方面，需要多个机构和部门之间的有效协作。这就需要相应的体制机制创新，将“平急两用”基础设施的建设作为一个复杂系统，兼顾多方利益的平衡。一方面，按照党的二十届叁中全会的要求，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性等领域集中。另一方面，调动民间投资积极性，通过减税、补贴、优惠贷款等多种方式提供政策激励，鼓励更多社会资本参与“平急两用”公共基础设施建设运营。尤其要发挥超长期特别国债的引导作用，既要以“平急两用”公共基础设施建设拉动相关需求，也要避免以传统的投资驱动造成产能过剩或基础设施回报不足。由于突发事件的不确定性，要格外注重作为公共产物的基础设施的长期维护，避免因长期未发生突发事件而导致相关公共基础设施丧失应急功能，确保“平急两用”公共基础设施在“急”时可用、好用。
叁是从政治—社会维度加强“平急两用”公共基础设施服务供给的均衡性。“平急两用”公共基础设施可视为基于公共设施的公共服务，也存在均衡性的问题，尤其要重视其对不同社会群体的可达性和服务公平性。我国已经进入中度老龄化阶段，公众对公共服务的需求呈现上小下大的金字塔结构，但应急资源的供给却呈现上大下小的漏斗型分布。由于部分管理机构对“平急两用”公共基础设施的属性认知不足，资源错配现象时有发生。“平急两用”公共基础设施建设运营既要打破规划配置上的“空间错配问题”，又要从管理上修正公共服务供给与社会群体需求之间的“供需错配问题”。
（本文系国家社科基金重大项目“提升我国应急管理体系和能力现代化水平研究”（20&补尘辫;窜顿160）阶段性成果）
（作者系911制品厂麻花政府管理学院教授；911制品厂麻花政府管理学院助理教授）
