中国教育报 2009.3.30 A4版 童星 张海波 耿弘
社会风险和公共危机的应对由政府主导，建构“政府-市场-社会”三位一体的综合应对体系
近年来，我国包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件在内的公共危机的发生次数、规模和危害程度都呈逐年上升趋势，再加上国际金融危机对我国实体经济的影响逐步显现，2009年很可能成为社会风险和公共危机的高发期。种种迹象表明，我国已开始步入风险社会。如何成功地规避风险、合理地分担风险、有效地应对危机，成为各级政府和社会各界极为关注的大事。
问题、风险、危机的因果链
“冰冻三尺非一日之寒！”越来越多的事实告诉我们，突发公共事件并非真正“突发”，而是有征兆可寻，有端倪可察。社会（公共）问题的叠加形成社会风险，社会风险的扩大必然演变成公共危机。社会（公共）问题是现状，社会风险是社会（公共）问题扩大下去造成危害的可能性，而一旦这种可能性转化为现实，就是公共危机，它们之间存在着“因果链”。
“应急管理”是应对和管理“公共危机”的主要方法和手段，它包括“应急处置”和“情境恢复”两大阶段；“社会预警”则是应对和管理“社会风险”的主要方法和手段，它包括“风险识别”、“风险预警”、“风险消减”三大阶段。应对和管理“社会（公共）问题”的主要方法和手段则比较复杂，它针对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件孕育演化的过程而有不同的表现。在自然灾害和公共卫生突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视社会“脆弱性分析”，加强设施保障和物资保障，防患于未然；在事故灾难“因果链”的最前端，人们应当高度重视“隐患排查”，加强技术保障和制度保障，力求将事故消灭于萌芽状态；在社会安全领域突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视社情民意调查和群众信访，加强社会保障，促进社会方方面面的和谐。
应急能力提升前提是应急能力评估
在我们这样一个政府为主导的国度里，为了提高社会风险预警和公共危机应对的效果，有必要提高政府应对社会风险和公共危机的能力。从2008年的实际情况看，对南方雨雪冰冻灾害的应对，有成功经验，但教训更深；对汶川地震灾难的救援，尽管有教训，但成绩举世瞩目、经验有口皆碑。所有这些，都直接取决于政府应对的能力。根据《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《国务院对于全面加强应急管理工作的意见》，“加强应对突发事件能力建设”将会成为下一阶段应急管理体系建设的重点内容。应急能力建设的前提是应急能力评估，这就需要解决评估为了什么（评估功能）、对谁评估（评估层次）、评估什么（评估内容）、如何评估（评估方法）等问题。只要评估科学，有的放矢地“补短扶弱”，就能够确保政府应急能力的提升。
在设定评估功能层面，今后的建设应当是内涵式的，着重解决差别化投入、针对性建设和应急文化的营造问题。各地所面临的社会风险和公共危机的类别不同、程度不同，所需的应急能力也不尽相同。
在确定评估层次方面，鉴于灾害危机的程度不同、影响范围不同，以及各级政府应急的权责不同，我国政府应急能力的评估与建设至少存在以下四个层次或模型：一是村镇和城市社区模型，二是城市模型，三是都市区域模型，四是国家模型。显然，对每个层次应急能力的要求是不一样的。
在筛选评估内容方面，首先要考虑绝对-相对的视角。绝对视角是指政府将自己的目标转化为现实的能力，即国家所提出的应急管理制度建设的实现程度，相对视角则是指政府适应环境的能力，即属地政府应对当地特定风险危机的能力。相比之下，相对能力更为重要。其次要考虑现实-潜在的视角。现实视角是指那些直接与应急功能有关的能力，潜在视角则是指那些与应急功能间接相关的能力。突发事件的规模越大、危害越大，潜在的应急能力就显得越重要。上述两种考虑的结合交叉，就形成了政府应急能力的四种理想类型：一是“绝对现实能力”，如各级政府“一案三制”的建立健全程度；二是“相对现实能力”，如针对特定风险的应急功能设置的数量与质量；三是“绝对潜在能力”，如政府的总体财政能力或应急物资的生产能力；四是“相对潜在能力”，如政府转变经济发展方式的努力或在环境治理、节能减排上的财政投入等。在应急管理的不同阶段，针对不同的评估层次，上述四种应急能力在评估中所占的权重应当是不同的。
应对风险危机需要政府主导
为了更好地应对社会风险和公共危机，首先需要加强府内（同级人民政府内部各职能部门之间）、府际（不同层级或同一层级各人民政府之间）协调，避免出现条块分割。府内协调不力的典型莫过于食品安全监管。目前，不同部门仅负责食品链的不同环节，以分段监管为主、品种监管为辅。这种多头分散监管体制的弊端是：每个监管机构只在自己的职责范围内行动，结果导致各监管机构的不合作，且容易出现监管“真空”。府际协调的重要是因为许多社会风险和公共危机的发生及其影响范围与我国的行政区划并不吻合，尤其是雨雪、地震等自然灾害和传染病等公共卫生事件的发生不会服从行政区划的安排，所以死搬“某级公共危机由某级政府应急响应”的教条是不会有好效果的。
其次，社会风险和公共危机的应对由政府主导，但并非政府独揽所能奏效，这还需要建构“政府-市场（公司）-社会（公民）”三位一体的综合应对体系。仍以食品安全监管为例，单一主体的政府垄断型监管模式已不能保证政府食品安全监管职能的切实履行，必须引入协商对话机制，让公司和消费者等利益相关方充分参与到监管过程之中，实现监管主体的多元化以及相关信息的公开化，形成政府、市场、利益团体共同监管的局面，才能既较好地弥补政府能力的不足和所掌握信息的不充分，又有效地减少政府被监管对象俘获现象发生的概率。当下，公众具有较高的参与热情，对与自身利益密切相关的食品、医疗等方面的监管参与热情更高。所以，在食品安全监管领域率先尝试民主化管制模式存在着客观的社会现实基础。这一领域的民主化管制模式尝试的成功，对于将其推广到其他监管领域乃至整个社会风险和公共危机的应对领域，将有积极的意义。
